一、制定背景

党的十九大报告提出：“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。”制定行政规范性文件是行政机关依法履行职责的重要方式。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，是推进依法行政、建设法治政府、维护国家法制统一、政令统一的必然要求。也正基于此，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求：“完善规范性文件制定程序，落实合法性审核制度。”中共中央办公厅 国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第八条规定，将“依法制定地方政府规章或者行政规范性文件，加强地方政府规章或者行政规范性文件备案审核和清理工作，全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作”，作为对地方各级政府履行推进本地区法治政府建设主体职责督察的主要内容。国务院办公厅和省政府办公厅先后印发了《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕37号，以下简称《指导意见》）《省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（鄂政办发〔2019〕25号，以下简称《实施意见》）对全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作进行安排部署。

二、起草过程

为了贯彻落实中央、省相关文件精神，规范我市行政规范性文件合法性审核行为，提高行政规范性文件审核质量，加快建设法治政府，维护国家法制统一、尊严、权威，原市政府法制办于2018年12月成立起草专班，收集相关资料，着手《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法》的起草工作。根据《指导意见》《湖北省行政规范性文件管理办法》等文件精神，参照成都、孝感等外地做法，于2019年3月27日形成《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（初稿）》，经起草专班讨论修改后形成《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（征求意见稿）》。随后，市司法局将《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（征求意见稿）》发往各县（市、区）政府、市政府各部门等单位征求意见。2019年4月9日，省政府办公厅印发了《实施意见》。根据省《实施意见》精神，结合收集的意见和建议（78条），我局对《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（征求意见稿）》反复研究，形成《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（三稿）》。随后，我局就《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（三稿）》征求市政府法律顾问意见，并通过市司法局门户网站向公众征求意见。根据反馈意见（21条），起草专班对《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（三稿）》再次修改完善，形成《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（四稿）》，经局长办公会议研究修改后，最终形成《咸宁市行政规范性文件合法性审核办法（送审稿）》（以下简称《办法》），提请市政府常务会议审议。

三、主要内容

《办法》共二十七条，主要规定了以下几个方面的内容：

1.界定了适用范围。一是根据《指导意见》“各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量”的要求，《办法》将适用范围明确为：“本市范围内行政规范性文件的合法性审核工作适用本办法。”二是为了准确界定行政规范性文件范畴，根据《湖北省行政规范性文件管理办法》第二条规定，结合《指导意见》《实施意见》精神，《办法》采用概括和反向列举的方式界定了行政规范性文件的范围。同时，为了增强文件的可操作性，《办法》明确了行政规范性文件初审表格，设置了20项判别标准，明确了判定方法，为界定行政规范性文件的具体范围提供操作指引。

2.明确了审核主体及承办机构。 一是明确了市、县、乡三级政府和县级以上人民政府部门（以下简称制定机关）为规范性文件审核的主体。根据《指导意见》“各地区、各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应”规定，《办法》明确：“市、县（市、区）人民政府及其部门是行政规范性文件合法性审核的责任主体，应当配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。  乡镇人民政府（街道办事处）应当明确专门审核机构或者指定具有法律专业素质的人员专门从事规范性文件合法性审核工作。”二是明确了各级司法行政部门和部门法制机构（以下简称审核机构）的责任分工。根据《实施意见》“县级以上人民政府司法行政部门及县级以上人民政府部门法制机构，是本级政府和政府部门的法定的规范性文件合法性审核机构。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，由同级人民政府司法行政部门进行合法性审核；以县级以上人民政府部门名义印发的规范性文件，由本部门法制机构进行合法性审核；县级以上人民政府部门起草、冠经本级人民政府同意以部门名义印发的规范性文件，由本部门法制机构先进行合法性审核，同级人民政府司法行政部门再进行合法性复核；乡镇人民政府及街道办事处已明确专门审核机构或者具有法律专业素质的专门审核人员的，由本单位进行规范性文件合法性审核；未明确专门审核机构和专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核”要求，《办法》规定：“市、县（市、区）人民政府及其办公室制定的规范性文件，由本级司法行政部门进行合法性审核。 乡镇人民政府（街道办事处）制定的规范性文件，由其指定的专门机构或专门人员进行合法性审核。  部门制定的规范性文件，由部门法制机构进行合法性审核。部门联合制定的规范性文件，由牵头部门法制机构进行合法性审核。部门起草、冠经本级人民政府同意以部门名义印发的规范性文件，由本部门法制机构先进行合法性审核，同级人民政府司法行政部门再进行合法性复核。”

3.规定了审核流程及审核标准。一是规范了审核流程。根据《实施意见》 “以上材料由起草机关报送至制定机关办公机构。制定机关办公机构在对制定该文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齐备性、规范性进行审核的基础上，符合要求的，转送审核机构进行合法性审核，不符合要求的，退回起草机关补充完善”的规定，《办法》明确：“制定机关办公机构收到规范性文件送审稿后，于5个工作日内，应当对照《行政规范性文件合法性审核初审表》（见附件1）进行材料的完备性、规范性和制定文件的必要性、可行性、合理性进行审核，根据不同情况做如下处理：（一）不符合必要性要求的，退回起草部门；（二）符合必要性但不符合可行性、合理性要求的，要求起草部门在规定时间内修改完善后，重新报送；（三）符合必要性、可行性、合理性要求但材料不齐全的，要求起草部门在规定时间内补充材料或说明情况后，重新报送；（四）符合全部要求的，提请制定机关负责人批转审核机构办理。”二是确定了审核标准。根据《指导意见》和《湖北省行政规范性文件管理办法》相关规定，《办法》第十二条对审核内容概括规定为：“制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责规定的情形；是否违反规范性文件制定程序。”同时，为了增加可操作性，统一审核标准，提高审核质量，《办法》采用附件的方式对各项审核内容予以细化，从制定主体、文件内容、制定程序等三方面，编制行政规范性文件审核对照表，明确177项审核内容。

4.强化了保障。（1）明确了经费保障。《办法》第八条规定：“规范性文件审核所需工作经费，列入财政预算予以足额保障。”（2）加强了力量保障。当前，我市合法性审核力量与审核工作任务不相适应问题较为突出。其主要表现在以下三个方面：一是合法性审核工作任务日益繁重。党的十八届四中全会以来，随着我市法治政府建设的日益推进，合法性审核工作任务日益繁重。如2015-2018四年，市政府审核机构分别审核文件75、116、127、143份，审核文件增长了近一倍。二是合法性审核要求越来越高。一方面，由于目前尚未出台关于合法性审核标准的详细规定，合法性审核要求，散见于不同的法律、法规、政策之中，审核人员只有全部了解掌握相关政策规定，才能对文件是否违背法律法规规定和上级政策精神作出准确判断。另一方面，随着经济社会的高速发展，新鲜事物层出不穷，对于新鲜事物的管理往往法律缺位。如何科学地解决社会管理新领域中出现的一些新问题、新情况，需要相关政府管理部门从管理的角度作了探索，在规范性文件起草时予以体现。然而，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这就形成了合法性与可操作性之间的矛盾，如何解决这一矛盾，使规范性文件与既符合法律规定，又具有可操作性，这对规范性文件审核工作提出更高的要求。三是合法性审核力量严重不足，且人员素质参差不齐。长期以来，由于政府法制机构编制限制，合法性审核人少事多的矛盾较为突出。今年机构改革后，随着政府法制机构与司法行政部门重整，合法性审核人员严重流失，有些地方或部门甚至存在合法性审核人员新老交替断层情况。而合法性审核人员新老交替断层，导致合法性审核人员素质参差不齐，从而影响合法性审核质量。为了提高规范性件合法性审核质量，暂时缓解合法性审核力量与审核任务严重不适应这一矛盾，结合重大决策合法性审核需要，根据《实施意见》第三部分之（三）审核方式及平台“全面落实《指导意见》明确的各项审核措施要建立健全专家协助审核机制，组建规范性文件合法性审核专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。必要时也可采取政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方进行规范性文件合法性审核”规定，《办法》第七条规定：“市、县（市、区）人民政府司法行政部门可以根据审核工作需要，组建由法学学者、律师和相关领域专家组成合法性审核专家库。”（3）落实了制度保障。为有效落实国务院、省政府关于全面推进行政规范性文件合法性审核机制相关要求， 根据《指导意见》第四部分加大组织保障力度之（十二）强化指导监督 “各地区、各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责”和 《实施意见》第三部分全面落实《指导意见》明确的各项审核措施之（三）审核责任及追究“要实行规范性文件合法性审核工作责任制，厘清规范性文件制定机关、起草机关、制定机关办公机构、合法性审核机构的工作职责，以充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究合法性审核有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任”等规定，《办法》明确：将规范性文件审核机制建设情况、审核工作情况纳入法治政府建设督察内容和考评指标体系，对成绩显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对问题频发、造成严重后果的地方和部门，采取约谈或者专门督导的方式督促整改；对违反《办法》规定，导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

《办法》还对审核期限、备案审核、解释条款、授权条款、施行日期等作了规定。

关于《关于公布行政规范性文件制定主体清单的通知》的解读

一、起草经过

根据《湖北省行政规范性文件管理办法》第二条“本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章以外，由本省各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织 （以下简称部门），依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”及第七条第一、二款“各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件。议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不得制定规范性文件”的规定，市司法局对市政府备案监督范围内的规范性文件制定主体进行清理，起草了《关于公布行政规范性文件制定主体清单的通知》，并征求相关部门意见后，经局长办公会研究通过，形成《关于公布行政规范性文件制定主体清单的通知（送审稿）》（以下简称《通知》），提请市政府审议。

二、主要内容

根据《湖北省行政规范性文件管理办法》第二十一条“规范性文件应当自公布之日起30日内，由制定机关按照下列规定报送备案：（二）市州人民政府各部门、县级人民政府制定的规范性文件，报市州政府法制机构备案；（三）县级人民政府各部门、乡镇人民政府制定的规范性文件，报县级政府法制机构备案；（四）法律、法规授权实施公共管理的组织制定的规范性文件，报直接管理该组织的人民政府的法制机构备案”的规定，《通知》将规范性文件制定主体范围按照备案监督权限分为两类，一类由市政府公布，具体包括：1.各县（市、区）政府6个；2.市政府各部门33个；3.市政府派出机关1个人；4.法律法规授权实施公共管理的组织另行公布。另一类由各县（市、区）人民政府审核确定后向社会公布。